引子：

 

　　隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游規(guī)劃已經(jīng)成為各級政府和主管部門推進(jìn)旅游工作的重要參考依據(jù)，投資開發(fā)單位也寄予厚望，希望通過旅游規(guī)劃達(dá)到項目順利申報和指導(dǎo)實際開發(fā)的目的。但在實踐中，部分旅游規(guī)劃成果“嘴上說說、墻上掛掛”，不能滿足相關(guān)要求，導(dǎo)致項目有法不能依、有規(guī)不能循、有項不能立、有地不能征，造成諸多浪費和拖延。

　　究其原因，主要在于：部分旅游規(guī)劃成果，特別是涉及到城鄉(xiāng)總體規(guī)劃范疇以及控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃深度的成果，由于不符合發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門關(guān)于項目申報的要求、不符合國家有關(guān)城鄉(xiāng)和建設(shè)規(guī)劃設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，無法與國家土地政策和規(guī)劃建設(shè)程序?qū)?，無法與所在地社會經(jīng)濟(jì)文化及城鄉(xiāng)規(guī)劃對接，無法與所在地近期建設(shè)計劃和土地利用規(guī)劃對接。

　　因此，有必要闡明旅游規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)系及旅游規(guī)劃與建筑設(shè)計和景觀設(shè)計關(guān)系，并就政策、技術(shù)體系、實際應(yīng)用等方面如何銜接展開討論。

 

   
調(diào)整視角，轉(zhuǎn)變觀念，提升旅游規(guī)劃的可操作性

 

　　近年來，由于政府的強(qiáng)力介入和專家學(xué)者的努力，旅游開發(fā)中“規(guī)劃先行”已成為人們的共識和實踐中的管理原則。旅游規(guī)劃已經(jīng)成為各級政府和主管部門推進(jìn)旅游工作的重要參考依據(jù)，投資開發(fā)單位也寄以厚望，希望通過旅游規(guī)劃達(dá)到項目順利申報和指導(dǎo)實際開發(fā)的目的。但在實踐中，部分旅游規(guī)劃成果“紙上畫畫、墻上掛掛”，不能滿足相關(guān)要求，導(dǎo)致有規(guī)不能循、有項不能立，甚至有地不能征，造成諸多浪費和拖延。

　　造成如此局面的原因是多方面的，其中有旅游規(guī)劃與社會經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)發(fā)展等上位規(guī)劃不銜接的問題，也有與土地、交通、建設(shè)等部門規(guī)劃相抵牾造成的。然而，我以為這些都是表象，其背后深層次的原因卻是從什么視角編制旅游規(guī)劃以及如何看待旅游規(guī)劃的問題。

　　旅游業(yè)是一個邊界并不非常清楚，其與其他產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度非常高，綜合帶動性非常強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。據(jù)分析，在《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》中的122個產(chǎn)業(yè)部門中有5個產(chǎn)業(yè)部門與旅游業(yè)有密切直接后向聯(lián)系，8個部門與旅游業(yè)有較密切直接后向聯(lián)系，80個部門與旅游業(yè)有直接后向聯(lián)系，僅有29個部門與旅游業(yè)無直接后向聯(lián)系。針對這樣一個特殊的產(chǎn)業(yè)，如果簡單用傳統(tǒng)部門規(guī)劃的角度來編制、看待旅游規(guī)劃，必然造成與上位規(guī)劃銜接的問題和與相關(guān)規(guī)劃抵牾的問題。

　　首先，應(yīng)提升旅游規(guī)劃的戰(zhàn)略高度。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是嵌入整體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中的，是融入所在區(qū)域發(fā)之中自我生長起來的部分。旅游規(guī)劃不僅僅是單純的旅游規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，其在新時期社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中有著特殊的意義。“十二五”時期，是社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，跨越中等收入的關(guān)鍵時期，而旅游產(chǎn)業(yè)在這些過程中均可有大作為。因此，“十二五”時期，旅游規(guī)劃的編制應(yīng)該著力提升旅游規(guī)劃的戰(zhàn)略高度，從國家戰(zhàn)略高度來編制旅游規(guī)劃，將旅游規(guī)劃的發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，服務(wù)甚至引領(lǐng)國家戰(zhàn)略。將旅游規(guī)劃的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相結(jié)合，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體來看待旅游規(guī)劃，將旅游規(guī)劃的發(fā)展與社會發(fā)展與民生相結(jié)合，帶動民生的改善，成為社會融合和穩(wěn)定的潤滑劑。

　　其次，應(yīng)加強(qiáng)利益相關(guān)者的參與。“十二五”時期，如何構(gòu)建一個公平、共享的和諧社會，尋求包容性發(fā)展是基本的目標(biāo)。旅游業(yè)作為一個重要產(chǎn)業(yè)和與人們生活息息相關(guān)的服務(wù)業(yè)，既要體現(xiàn)國家利益，也要反映公眾利益；編制規(guī)劃不僅是政府行為，也是社會行為；實施規(guī)劃不僅要靠政府組織協(xié)調(diào)，更要靠社會共同努力。特別是在對規(guī)劃的評價過程中，不能僅有專家評審意見，應(yīng)有旅游區(qū)社區(qū)居民、旅游投資者、旅游者等利益相關(guān)者的參與。大型旅游開發(fā)涉及人民群眾利益，如有些需要搬遷原住民，有些可能引進(jìn)外來投資者，并帶來新的價值取向和新的生活方式等，這些規(guī)劃須采取社會公示和聽證制度。只有讓社會各界參與規(guī)劃、認(rèn)知規(guī)劃，才能協(xié)調(diào)利益、統(tǒng)一思想、達(dá)成共識，把規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)為社會各界的自覺行動。

　　再次，旅游規(guī)劃要轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的綜合性規(guī)劃目標(biāo)。長期以來，旅游規(guī)劃過于重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系，今后，中國將開啟社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二次轉(zhuǎn)型，國家發(fā)展理念由增長型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，如何構(gòu)建一個和諧共享可持續(xù)的社會成為發(fā)展的根本目標(biāo)。旅游的核心是人，無論是旅游者、旅游服務(wù)者，還是旅游區(qū)內(nèi)的居民都是旅游規(guī)劃的重要方面，人們的滿意程度，生活質(zhì)量，幸福指數(shù)才是旅游規(guī)劃是否成功的關(guān)鍵。因此，旅游規(guī)劃作為一項公共部門的發(fā)展規(guī)劃，理應(yīng)適應(yīng)社會發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，更多地追求旅游產(chǎn)業(yè)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部正效應(yīng)，注重社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的綜合和統(tǒng)一，不能簡單用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量，更重要的是堅持“以人為本”，制定一系列的民生目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)、文化目標(biāo)等社會性目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)在改善居民生活質(zhì)量、就業(yè)、扶貧、環(huán)保等方面的效益。

　　最后，要密切旅游規(guī)劃與城市、區(qū)域發(fā)展的結(jié)合。“十二五”時期，是中國城市化大發(fā)展的時代，城市化是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢，旅游產(chǎn)業(yè)與城市化發(fā)展的關(guān)系極為密切，城市為旅游業(yè)發(fā)展提供新的平臺，旅游業(yè)發(fā)展也能促進(jìn)城市化。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為國家的核心戰(zhàn)略，國家對于不同區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略有著不同的著力點和主題。因此，在編制旅游規(guī)劃中，應(yīng)該將旅游規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，一方面，主動融入城市化發(fā)展，特別是城市化過程中的各個相關(guān)產(chǎn)業(yè)中；同時，服務(wù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，特別是充分發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展的帶動作用。

　　總之，提升旅游規(guī)劃可操作性，不能僅僅從規(guī)劃編制的低層次解決，要從轉(zhuǎn)變編制旅游規(guī)劃的視角，提升戰(zhàn)略規(guī)劃的地位等方面入手，使得旅游規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略層面的規(guī)劃，同時加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接，最終提升旅游規(guī)劃的可操作性。

 

    確立地位讓旅游規(guī)劃落地

 

 

　　旅游規(guī)劃不能落地，核心的問題是旅游規(guī)劃沒有地位。研究一個區(qū)域，一個大地塊（景區(qū)，小鎮(zhèn)、園區(qū)等綜合體）的旅游發(fā)展，是旅游規(guī)劃的核心問題。但是由于旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性，廣泛性的特點，導(dǎo)致旅游規(guī)劃幾乎要涉及規(guī)劃地方方面面的問題，因此，旅游規(guī)劃就成了以旅游來推動和引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃了。所以，只是把旅游規(guī)劃認(rèn)定為是一個專項規(guī)劃就十分偏頗了。

　　從旅游規(guī)劃的具體內(nèi)容來說，現(xiàn)代的區(qū)域旅游規(guī)劃要涉及到戰(zhàn)略規(guī)劃（區(qū)域戰(zhàn)略和旅游戰(zhàn)略），空間規(guī)劃（旅游產(chǎn)業(yè)要素規(guī)劃，融合產(chǎn)業(yè)要素規(guī)劃），社會規(guī)劃（全社會的支撐保障系統(tǒng)），可持續(xù)規(guī)劃（生態(tài)環(huán)境可持續(xù)，社會環(huán)境可持續(xù)和文化環(huán)境可持續(xù)）等等，這是任何規(guī)劃都無法企及的。

　　從旅游規(guī)劃的具體項目策劃和規(guī)劃來說，以綜合體的形態(tài)來出現(xiàn)的旅游地詳細(xì)規(guī)劃，往往是以小鎮(zhèn)，園區(qū)出現(xiàn)的，涉及旅游、休閑、商業(yè)、會議、地產(chǎn)等等，就應(yīng)該列入城鄉(xiāng)規(guī)劃之中，在項目申報，用地審批時就不能按照原來狹義的做法來對待。從性質(zhì)上說，旅游項目規(guī)劃是以旅游融合多項產(chǎn)業(yè)要素來綜合發(fā)展的規(guī)劃了。

　　從旅游轉(zhuǎn)型升級的角度來說，對目的地城市的旅游功能，旅游服務(wù)規(guī)劃是十分重要的問題。為旅游者打造喜歡的城市應(yīng)該是我們追求的目標(biāo)。旅游者對城市的訴求是：獨特的城市風(fēng)貌，完善的服務(wù)體系，和諧的社會環(huán)境，這樣建設(shè)的城市市民會更喜歡。因此，旅游城市的城市，城市旅游的城市，旅游中心的城市規(guī)劃，都應(yīng)該是旅游規(guī)劃引領(lǐng)城市規(guī)劃。也就是說，旅游規(guī)劃在先，城市規(guī)劃在后。否則千城一面的城市規(guī)劃，旅游者不喜歡，居民也不喜歡。當(dāng)然，那些景觀規(guī)劃，建筑規(guī)劃等技術(shù)性的規(guī)劃，都應(yīng)該在最為下游位置，在旅游景區(qū)規(guī)劃中更是如此。

　　 旅游規(guī)劃是可以道法術(shù)相統(tǒng)一的規(guī)劃，以道為魂，依法為法，以術(shù)落地。旅游景區(qū)的規(guī)劃，旅游項目的設(shè)計，都要整合依法依術(shù)為主（城規(guī)、景觀、建筑）的規(guī)劃設(shè)計方面的技術(shù)人才，以旅游規(guī)劃的理念，思路，方法，來引領(lǐng)各項規(guī)劃，指導(dǎo)項目落地。

　　最后要說的是，從規(guī)劃的方向性目的來說，一個區(qū)域的所有規(guī)劃基本上都是為當(dāng)?shù)厝俗龅?，只有旅游?guī)劃主要是為讓外地做的，也就是為市場做的，以此性質(zhì)來說，所有的規(guī)劃都應(yīng)該是旅游規(guī)劃的基礎(chǔ)規(guī)劃。

　　因此，建議將要出臺的《旅游法》要依據(jù)旅游規(guī)劃的性質(zhì)任務(wù)內(nèi)容，確立旅游規(guī)劃是一種新型的規(guī)劃類型，不是從屬于誰的規(guī)劃，而是引領(lǐng)大家的規(guī)劃，當(dāng)然很多內(nèi)容是可以相互融合的規(guī)劃，從而予以地位確定，從根本上解決旅游規(guī)劃不好（不是不能）落地的問題。

 

   
旅游規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系關(guān)聯(lián)分析

 

 

　　審議中的旅游法（草案）中與其他規(guī)劃相關(guān)的條款集中在三條。第二十二條：旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃相銜接，與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、林地濕地草原森林公園保護(hù)利用規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃相協(xié)調(diào)；第二十五條：國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，制定并組織實施有利于旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策；第二十七條：各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求。規(guī)劃和建設(shè)交通、通信、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施和公共信息服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要。

　　可以看出，城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、房屋建筑是涉及最多的三個方面，土地則是具體載體，另外涉及文保、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等方面。

　　一般地，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》被作為旅游規(guī)劃參照執(zhí)行的主要依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法中沒有明確規(guī)定關(guān)于旅游的內(nèi)容，但在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)范及《城市用地分類及規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137-2011）》，把旅游作為專項、分支或相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行闡釋。

　　在實踐中，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)要求申辦一書三證（項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)工程規(guī)劃許可證）和簽訂土地出讓合同，是項目實現(xiàn)落地并得以實施的前提條件?？傄?guī)、控規(guī)、修規(guī)成果分別對應(yīng)一書三證各個階段，其內(nèi)容和深度都有專門的法規(guī)和明確的規(guī)定。旅游規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合其相應(yīng)階段內(nèi)容的要求，并應(yīng)滿足其相應(yīng)階段的深度要求?；A(chǔ)術(shù)語、圖例、制圖標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，旅游規(guī)劃通則中略有涉及，旅游法及其它旅游業(yè)規(guī)范等沒有相關(guān)內(nèi)容，因此也應(yīng)參照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、建筑等相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)。

　　旅游規(guī)劃在法律法規(guī)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等方面向城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑等靠攏，以滿足申報落地的需要。但在定位、創(chuàng)意、項目規(guī)劃設(shè)計等方面，應(yīng)按照旅游的特點進(jìn)行編制，并根據(jù)不同情況起到引導(dǎo)、輔助、支持其他類別規(guī)劃設(shè)計的作用，甚至主導(dǎo)性作用。如在以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)以及旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)、旅游房地產(chǎn)綜合開發(fā)項目，旅游規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其作用，以滿足旅游功能、發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，將城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑設(shè)計、景觀設(shè)計等融入其中。

　　中國旅游項目經(jīng)常與歷史文化遺存、當(dāng)?shù)鼐用裨O(shè)施、優(yōu)美自然山水共存并用，因此在涉及到旅游城鎮(zhèn)建設(shè)、景區(qū)景點規(guī)劃設(shè)計時，往往會按照比常規(guī)城市規(guī)劃、建筑和景觀設(shè)計更高的標(biāo)準(zhǔn)，或者按照特殊標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計。與一般城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃和工業(yè)規(guī)劃設(shè)計不同，當(dāng)?shù)刈匀蝗宋奶厣?、游客量、游客瞬間最大量、游客文化背景、年齡構(gòu)成、旅游方式等旅游規(guī)劃要素，都會極大影響規(guī)劃設(shè)計的最終成果。