旅游規(guī)劃設(shè)計
旅游規(guī)劃和管理中存在的問題及對策
發(fā)布日期：2015-09-18
在社會、經(jīng)濟和科學(xué)高度發(fā)展的今天，人們并不局限于滿足物質(zhì)條件的優(yōu)越，把更多的注意力轉(zhuǎn)移到精神需求上，旅游產(chǎn)業(yè)應(yīng)運而興。隨著旅游產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展和壯大，我國旅游規(guī)劃工作也是如火如荼，特別是上世紀(jì)90年代以來，旅游規(guī)劃指導(dǎo)旅游發(fā)展的思想已普遍樹立，旅游規(guī)劃的隊伍也逐步建立，旅游規(guī)劃管理逐步制度化，旅游規(guī)劃的方法不斷進(jìn)步，出現(xiàn)了全國性的旅游規(guī)劃熱。雖然我國旅游規(guī)劃中取得了突出的成績，但是在旅游規(guī)劃繁榮的背后，由于我國旅游規(guī)劃編制的時間不長，理論方法尚不成熟，使得我國的旅游規(guī)劃還存在一些不容忽視的問題。
一、我國旅游規(guī)劃和管理中存在的主要問題
1.規(guī)劃水平還不夠高，旅游規(guī)劃實施的可操作性差。旅游規(guī)劃工作是一項理論性、實用性和科學(xué)性都很強的工作，規(guī)劃產(chǎn)品質(zhì)量的好壞既與規(guī)劃隊伍的態(tài)度、水平有關(guān)，也與規(guī)劃委托方對規(guī)劃編制過程中的監(jiān)督管理有關(guān)。旅游規(guī)劃之所以可操作性差，既與旅游規(guī)劃在實施過程中相關(guān)部門之間的利益難以協(xié)調(diào)有關(guān)，也與地方長官人為干擾，以迎合投資商的喜好相聯(lián)系。
2.旅游開發(fā)規(guī)劃目標(biāo)偏差較大。旅游規(guī)劃要解決的核心問題是旅游者和旅游目的地關(guān)系，特別是旅游者的旅游需求，但實際上我們許多規(guī)劃對旅游者的旅游需求缺乏認(rèn)真考慮，使得我們的旅游規(guī)劃成果太“虛”，即有些規(guī)劃只“軟”不“硬”。對規(guī)劃的核心問題——旅游景區(qū)的建設(shè)只進(jìn)行功能分區(qū)和主題定位，只做表面的旅游產(chǎn)品設(shè)計和旅游項目策劃，而這些“軟”的東西大多都是克隆而來，這樣，規(guī)劃委托單位拿到規(guī)劃成果后，不知所措，難以落實。
3.旅游產(chǎn)品的經(jīng)營管理、營銷策劃和形象設(shè)計急需加強。資源是規(guī)劃的基礎(chǔ)，規(guī)劃是產(chǎn)品的基礎(chǔ)，產(chǎn)品是促銷的基礎(chǔ)，促銷是效益的基礎(chǔ)，這里既有鏈條環(huán)節(jié)不可倒置問題，又有操作時序不可互換問題。而連接鏈條的主線則是旅游形象問題，有了形象即使其中一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)短缺，亦可彌補，比如資源是規(guī)劃的基礎(chǔ)，但是如果有了市場，也可以人為地創(chuàng)造資源。深圳本來沒有什么旅游資源，但卻在規(guī)劃指導(dǎo)下建成了錦繡中華、中華民俗文化村、世界之窗、歡樂谷等人造景觀。近年深圳旅游收入已超過300億元，占本市GDP的20%。這些策劃出來的景點豐富了旅游產(chǎn)品，使深圳這個旅游資源匱乏的城市成為全國重要的旅游熱點城市，顯然旅游產(chǎn)品不僅是對原有資源整合出來的，也是通過把策劃理念貫穿在規(guī)劃和產(chǎn)品制作中加工出來的。因此，做規(guī)劃要請各方面的專家，特別是要請有策劃能力的專家，請能稱得起“資源配置師”的專家，請能“無中生有的專家”，能化腐朽為神奇，能創(chuàng)造新的資源的專家。
4.只重視旅游規(guī)劃的編制，忽視規(guī)劃的實施。旅游規(guī)劃的水平高低和應(yīng)用效果的好壞，既取決于前期的規(guī)劃編制過程，又取決于后期的規(guī)劃實施與管理。只有二者的良好結(jié)合，才能取得良好的效果。而在當(dāng)前的旅游規(guī)劃工作中，嚴(yán)重存在著重視規(guī)劃過程，輕視規(guī)劃實施管理的問題。不少規(guī)劃的編制花費了大量的人力、物力和財力，而旅游規(guī)劃一旦被評審（或鑒定）驗收，便萬事大吉，至于規(guī)劃實施管理期間規(guī)劃委托方的實施監(jiān)督和規(guī)劃編制方的“售后服務(wù)”便不會再提起。
5.旅游規(guī)劃評審不嚴(yán)格，有的流于形式。我國的旅游規(guī)劃評審基本上都是會議評審，但國家對評審人員的人數(shù)、專業(yè)結(jié)構(gòu)和評審方式與成果鑒定意見，都沒有具體的規(guī)范和規(guī)定，從而使得鑒定的結(jié)論不明晰，意見不中肯。
6.規(guī)劃人才不足，專業(yè)面小，單兵作業(yè)的多，協(xié)同作戰(zhàn)的少。目前全國從事旅游規(guī)劃的人員至少上千，但專門從事旅游規(guī)劃的專家并不占主體，特別是經(jīng)驗豐富、知識全面的旅游規(guī)劃專家更少，遠(yuǎn)不能滿足旅游發(fā)展的需要。旅游規(guī)劃市場明顯存在專業(yè)人才的不足。
7.旅游規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性和地方性特色。旅游規(guī)劃是一項涉及多目標(biāo)多學(xué)科的系統(tǒng)工程，但由于受規(guī)劃編制者本身見識多寡及視野寬窄的影響，部分旅游規(guī)劃缺乏完整的體系也沒有突出旅游規(guī)劃的地方性內(nèi)容。主要原因是一些規(guī)劃者忽視旅游客源市場的詳細(xì)調(diào)查，（續(xù)致信網(wǎng)上一頁內(nèi)容）缺乏對旅游產(chǎn)品本身特色的研究，使規(guī)劃項目無法落到實處。
二、解決對策
1.規(guī)范規(guī)劃行為，強化監(jiān)督管理。現(xiàn)在已經(jīng)出臺的，可以在全國實施的直接與旅游規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)僅有國家旅游局頒布的《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》和《旅游規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)認(rèn)定辦法》兩部規(guī)章性質(zhì)的法規(guī)。這兩部法規(guī)雖然對旅游規(guī)劃中諸多問題做了規(guī)定，但缺乏可操作性，比如《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》第22條規(guī)定：“旅游發(fā)展規(guī)劃上報審批前應(yīng)進(jìn)行經(jīng)濟、社會、環(huán)境可行性論證，由各級旅游局組織專家評審，并征求有關(guān)部門意見”，但對評審專家的資質(zhì)和評審專家的遴選沒有做出任何規(guī)定，特別是對規(guī)劃單位違反法律義務(wù)的行為沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。顯然是很難起到實際作用的。因此，旅游法制建設(shè)必須加快完善。
2.建立監(jiān)督機制。人大對政府、上級政府對下級政府、人民對政府的監(jiān)督。在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中要強化旅游規(guī)劃的法制意識。從規(guī)劃的編制到實施，都應(yīng)納入法制管理范疇。對重要的旅游規(guī)劃項目，要堅持人大通過和立法實施的制度，堅持不編制旅游規(guī)劃和旅游規(guī)劃評審不合格不予立項開發(fā)，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺行業(yè)的旅游規(guī)劃細(xì)則對農(nóng)家樂、濕地等旅游區(qū)，要注意推出相應(yīng)的編制規(guī)范。
3.開展和完善旅游規(guī)劃的跟綜研究和后續(xù)服務(wù)。要改變現(xiàn)階段規(guī)劃編制者重評審、輕實施的不正確態(tài)度，鼓勵規(guī)劃的編制者將自己的成果直接轉(zhuǎn)化為旅游生產(chǎn)力。今后規(guī)劃項目的結(jié)題，專家評審只是一個階段性的總結(jié)，更要重視和依據(jù)規(guī)劃的實施情況來評價規(guī)劃的業(yè)績。要鼓勵對規(guī)劃成果進(jìn)行跟綜研究，若發(fā)現(xiàn)旅游規(guī)劃未能實施，就要研究是編制方的原因？還是實施的原因？這項工作應(yīng)由旅游主管部門定出制度，組織和會同專家進(jìn)行跟綜。
4.領(lǐng)導(dǎo)決策的民主化、科學(xué)化。科學(xué)性的對立面是主觀隨意性。由于規(guī)劃屬于主觀世界的東西，是主觀作用于客觀，因此容易產(chǎn)生主觀主義的偏向。尤其是誰“官大”誰說了算，這是一種不講科學(xué)的表現(xiàn)。旅游規(guī)劃是一個巨大的系統(tǒng)性工程，涉及旅游、建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、土地、文化、宗教、交通、工商、公安等10多個部門，如何協(xié)調(diào)這些部門之間的關(guān)系，是一項非常復(fù)雜的工作。因此必須提高領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性和民主性，不能只強調(diào)收益，更不能夸大收益，不能不計成本，而忽視風(fēng)險。要借助生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)的研究成果，把旅游開發(fā)的生態(tài)價值、環(huán)境價值及其變化，列入旅游開發(fā)的成本和效益之中，只有這樣才能更真實、更全面地反映出旅游開發(fā)行為的成本和效益，確保旅游開的經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益的協(xié)調(diào)和提高。
5.促進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰的規(guī)劃管制改革。旅游規(guī)劃對旅游市場及旅游經(jīng)濟發(fā)展的作用一直是各學(xué)派爭議不休的話題，特別是我國旅游業(yè)因受社會主義計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的影響。旅游規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展的深層矛盾暴露出來，旅游規(guī)劃的低效率、滯后性與缺乏實施變得更加突出，人們也逐步認(rèn)識到旅游資源利用中的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)保護及規(guī)劃控制的重要性。這里從以科斯為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)中的交易費用理論、產(chǎn)權(quán)理論來探討旅游規(guī)劃的理論與實施問題。我國經(jīng)濟制度的社會主義性質(zhì)決定了旅游資源國家所有制度，客觀上要求運用法律機制來界定、維護和協(xié)調(diào)各經(jīng)濟當(dāng)事人之間的旅游權(quán)利關(guān)系，即建立旅游資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在旅游資源使用權(quán)明確，由單位法人或個人所有，在強化公眾咨詢（群眾參與）、規(guī)劃方案公示與嚴(yán)格法治的情況下，則很難在該地塊上產(chǎn)生違章建筑。如果有人膽敢在該地塊上違章建筑，市民或旅游監(jiān)督機構(gòu)可以起訴，法院裁定結(jié)果肯定是要拆除與補償土地使用權(quán)所有者的。
6.建立公眾參與機制。政府和規(guī)劃部門應(yīng)該積極廣泛地宣傳公眾主動參與旅游規(guī)劃的必要性，鼓勵并提供機會讓公眾不同層次、不同程度、不同渠道地參與到旅游規(guī)劃的編制、決策和實施中，從而近距離地為規(guī)劃方案提供意見和建議，加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督力度。
7.優(yōu)化專家規(guī)劃系統(tǒng)。國家應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格建立旅游規(guī)劃專家?guī)旌吐糜我?guī)劃機構(gòu)庫的入庫資格認(rèn)證，全面實行專家年度審核制度，及時淘汰規(guī)劃市場上的不合格人員和機構(gòu)，對專家的評審資格也應(yīng)相應(yīng)地做出明確規(guī)定和嚴(yán)格管理，定期公布旅游規(guī)劃人員的規(guī)劃業(yè)績。
總之，旅游規(guī)劃是整個旅游發(fā)展的核心，是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們應(yīng)當(dāng)善于觀察、善于總結(jié)，及時找出我國旅游規(guī)劃中存在的各種問題，分析形成原因，提出相應(yīng)的思路和對策，以便能進(jìn)一步建立和完善我國的旅游規(guī)劃市場、理論體系和技術(shù)規(guī)范。
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