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《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》解讀
發(fā)布日期：2016-10-13
日前，國土資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局印發(fā)了《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號，下稱《意見》）。這一文件的出臺，是國土資源部門認真落實黨中央、國務院關于大力發(fā)展旅游業(yè)、促進旅游業(yè)改革發(fā)展的重大舉措。文件的實施，將對推動旅游業(yè)健康快速發(fā)展、促進旅游消費快速增長、培育發(fā)展新動力產(chǎn)生積極作用。
《意見》指出，有效落實旅游重點項目新增建設用地；支持支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目；針對旅游業(yè)用地類型多，生態(tài)景觀涉及農(nóng)用地、未利用地規(guī)模大，一般不改變土地性質(zhì)的特點，對旅游業(yè)用地實行分類管理制度；針對旅游業(yè)建設用地涉及多種規(guī)劃用途，部分用地用途不夠明確的問題，提出招標拍賣掛牌方式、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等多用用地供應方式；加大旅游廁所用地保障力度。
同時，針對旅游新業(yè)態(tài)用地特點，按照鼓勵使用存量、規(guī)范使用增量的原則，依法明確了鄉(xiāng)村旅游、自駕車、郵輪游艇、文化和研學的用地政策。
一是引導鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展?！兑庖姟诽岢鏊臈l用地規(guī)范措施：第一，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以使用集體建設用地，但應當在符合相關規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自用及以入股、聯(lián)營等合法方式使用。第二，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營，但根據(jù)《旅游法》的規(guī)定，這一政策的適用以各省、自治區(qū)、直轄市制定管理辦法為前提。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，可使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)，但應依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式進行。第四，優(yōu)化農(nóng)村建設用地布局，建設旅游設施，可通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的方式進行。
二是促進自駕車、房車營地旅游有序發(fā)展?！兑庖姟诽岢鋈龡l政策措施：第一，按照國務院相關規(guī)定，重申強調(diào)加快制定自駕車房車營地建設規(guī)劃和建設標準要求。第二，為有效防止自駕車房車營地運營中產(chǎn)生的環(huán)境污染，落實綠色發(fā)展理念，通過發(fā)揮部門協(xié)同作用，強化了用地供應與規(guī)劃管理、建設要求的關聯(lián)要求，予以了細化，確保自駕車房車營建設與運營與所在地區(qū)自然人文環(huán)境相協(xié)調(diào)。第三，從規(guī)范管理和支持發(fā)展兩個方面，明確了自駕車房車營地項目用地的用途管理、供應方式和使用年限等事項。
三是支持郵輪、游艇旅游優(yōu)化發(fā)展?！兑庖姟诽岢鰞蓷l政策措施：第一，新建郵輪、游艇碼頭用地實行有償使用并可采取協(xié)議方式供應。第二，為鼓勵使用現(xiàn)有設施及用地發(fā)展，允許在現(xiàn)有碼頭增設郵輪、游艇停泊功能的保持現(xiàn)有土地權(quán)利類型不變，支持利用現(xiàn)有碼頭設施用地、房產(chǎn)增設相關商業(yè)服務設施的。
四是促進文化、研學旅游發(fā)展。文化、研學旅游主要依托現(xiàn)有文化遺產(chǎn)、大型公共設施、知名院校、科研機構(gòu)、工礦企業(yè)、大型農(nóng)場等機構(gòu)和設施進行，《意見》提出兩條政策措施：第一，在符合規(guī)劃、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對上述機構(gòu)利用現(xiàn)有房產(chǎn)開展文化、研學旅游活動興辦住宿、餐飲等旅游接待設施的，允許保持原土地用途、權(quán)利類型不變；因規(guī)劃用途變更等原因，土地權(quán)利人申請辦理用地手續(xù)的，經(jīng)批準可以協(xié)議方式辦理。第二，為做好歷史文化名城等保護工作，促進文化旅游資源的可持續(xù)利用，按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》的規(guī)定，對歷史文化街區(qū)建設控制地帶內(nèi)的規(guī)劃管理和用地供應政策進行了協(xié)調(diào)，歷史文化街區(qū)建設控制地帶內(nèi)的用地，包括容積率等規(guī)劃條件，應當符合保護規(guī)劃確定的建設控制要求。
《意見》指出，有效落實旅游重點項目新增建設用地；支持支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目；針對旅游業(yè)用地類型多，生態(tài)景觀涉及農(nóng)用地、未利用地規(guī)模大，一般不改變土地性質(zhì)的特點，對旅游業(yè)用地實行分類管理制度；針對旅游業(yè)建設用地涉及多種規(guī)劃用途，部分用地用途不夠明確的問題，提出招標拍賣掛牌方式、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等多用用地供應方式；加大旅游廁所用地保障力度。
同時，針對旅游新業(yè)態(tài)用地特點，按照鼓勵使用存量、規(guī)范使用增量的原則，依法明確了鄉(xiāng)村旅游、自駕車、郵輪游艇、文化和研學的用地政策。
一是引導鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展?！兑庖姟诽岢鏊臈l用地規(guī)范措施：第一，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以使用集體建設用地，但應當在符合相關規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自用及以入股、聯(lián)營等合法方式使用。第二，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營，但根據(jù)《旅游法》的規(guī)定，這一政策的適用以各省、自治區(qū)、直轄市制定管理辦法為前提。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，可使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)，但應依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式進行。第四，優(yōu)化農(nóng)村建設用地布局，建設旅游設施，可通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的方式進行。
二是促進自駕車、房車營地旅游有序發(fā)展?！兑庖姟诽岢鋈龡l政策措施：第一，按照國務院相關規(guī)定，重申強調(diào)加快制定自駕車房車營地建設規(guī)劃和建設標準要求。第二，為有效防止自駕車房車營地運營中產(chǎn)生的環(huán)境污染，落實綠色發(fā)展理念，通過發(fā)揮部門協(xié)同作用，強化了用地供應與規(guī)劃管理、建設要求的關聯(lián)要求，予以了細化，確保自駕車房車營建設與運營與所在地區(qū)自然人文環(huán)境相協(xié)調(diào)。第三，從規(guī)范管理和支持發(fā)展兩個方面，明確了自駕車房車營地項目用地的用途管理、供應方式和使用年限等事項。
三是支持郵輪、游艇旅游優(yōu)化發(fā)展?！兑庖姟诽岢鰞蓷l政策措施：第一，新建郵輪、游艇碼頭用地實行有償使用并可采取協(xié)議方式供應。第二，為鼓勵使用現(xiàn)有設施及用地發(fā)展，允許在現(xiàn)有碼頭增設郵輪、游艇停泊功能的保持現(xiàn)有土地權(quán)利類型不變，支持利用現(xiàn)有碼頭設施用地、房產(chǎn)增設相關商業(yè)服務設施的。
四是促進文化、研學旅游發(fā)展。文化、研學旅游主要依托現(xiàn)有文化遺產(chǎn)、大型公共設施、知名院校、科研機構(gòu)、工礦企業(yè)、大型農(nóng)場等機構(gòu)和設施進行，《意見》提出兩條政策措施：第一，在符合規(guī)劃、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對上述機構(gòu)利用現(xiàn)有房產(chǎn)開展文化、研學旅游活動興辦住宿、餐飲等旅游接待設施的，允許保持原土地用途、權(quán)利類型不變；因規(guī)劃用途變更等原因，土地權(quán)利人申請辦理用地手續(xù)的，經(jīng)批準可以協(xié)議方式辦理。第二，為做好歷史文化名城等保護工作，促進文化旅游資源的可持續(xù)利用，按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》的規(guī)定，對歷史文化街區(qū)建設控制地帶內(nèi)的規(guī)劃管理和用地供應政策進行了協(xié)調(diào)，歷史文化街區(qū)建設控制地帶內(nèi)的用地，包括容積率等規(guī)劃條件，應當符合保護規(guī)劃確定的建設控制要求。
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