新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的技術路徑與創(chuàng)新探索第7頁
1、成就
近十幾年來，伴隨社會主義市場經濟的快速發(fā)展和經濟的高速增長，我國城鎮(zhèn)化進程逐步加快、城鎮(zhèn)化水平日益提高。我國的城鎮(zhèn)化水平以每年1％以上的速度提升，從1978年到2011年，城鎮(zhèn)人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%。
但也要看到，目前中國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計是以常住人口計算，如果按照有城鎮(zhèn)戶籍的人數(shù)，按照政府提供的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務水平來說，中國的城鎮(zhèn)化率要降低很多，而且上億在城市工作的農民工仍處于半市民化的狀態(tài)。
2、矛盾
在我國的城鎮(zhèn)化進程中仍然存在諸多矛盾，如城鎮(zhèn)體系發(fā)展不協(xié)調、大城市人口過度集中，資源環(huán)境承載力受到嚴重考驗，小城鎮(zhèn)建設遍地開花，相同職能類型的城鎮(zhèn)重復建設，同時廣大農村地區(qū)建設滯后。城鎮(zhèn)化進程對資源消耗過大，對環(huán)境生態(tài)的破壞嚴重。城鎮(zhèn)化速度與產業(yè)結構演進不協(xié)調、產業(yè)與居住配套不合理，各類產業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設無序，既浪費珍貴的土地資源，又使生態(tài)環(huán)境惡化、同時園區(qū)的生活配套功能缺少，城市功能布局不合理等。城鎮(zhèn)化速度太快，新增城市人口的社會保障，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等配套需要健全，失地農民的補償安置問題尚需改進等。
這些矛盾阻礙了我國城鎮(zhèn)化進程，妨礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，有悖于和諧社會以人為本的主旨。因此，我國必須走一條符合國情、具有創(chuàng)新精神的新型城鎮(zhèn)化道路。
在此背景下，十八大報告提出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。
3、內涵
城鎮(zhèn)化是我國發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉變。有專家從動力機制出發(fā)，提出新型城鎮(zhèn)化是以新型工業(yè)化為動力，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農村城鎮(zhèn)化，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子。有專家從理念上認為：新型特色城鎮(zhèn)化是以人為本，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。其模式是以新型產業(yè)化為核心動力。新華社提出新型城鎮(zhèn)化，必須有產業(yè)支撐。
2012年中央經濟工作會議從城鎮(zhèn)化質量方面出發(fā)，強調：積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量，構建科學合理的城市格局。城鎮(zhèn)化是擴大內需的最大潛力所在，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局，與區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應。要把有序推進農業(yè)轉移、人口市民化作為重要任務抓實抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。#p#分頁標題#e#
通過以上各種新型城鎮(zhèn)化的解讀可知：新型城鎮(zhèn)化，就是把城鎮(zhèn)化本身的過程與解決過去城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的問題的糾偏方案結合起來，推進更加公平高質量高效率的城鎮(zhèn)化。其要解決的問題如下：
市民化問題。近年來中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，但“市民化”速度相對較慢，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的群體中，仍有2 .5億農民工無法享受與城鎮(zhèn)居民平等的公共服務待遇，此外還有7000萬城鎮(zhèn)間流動人口也面臨著公共服務差距。新型城鎮(zhèn)化必須解決好“農民”變“市民”的問題。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題?？焖俪擎?zhèn)化造成重城市、輕農村，“城鄉(xiāng)分治”的問題，推動農村經濟社會科學發(fā)展，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的重大課題。新型城鎮(zhèn)化要要著力破解城市內部二元結構難題，帶動內需擴大和就業(yè)增加。
生態(tài)文明下的城鎮(zhèn)化問題。 改革開放以來，以工業(yè)化為依托的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等諸多情況，十六大以來，在科學發(fā)展觀指引下，生態(tài)文明建設擺上重要議事日程，十八大報告首次專章論述生態(tài)文明，必須把生態(tài)文明建設放在突出位置。
就地城鎮(zhèn)化問題。城鎮(zhèn)化不是“攤大餅”，而是一直積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，推動大型城市、中型城市、小型城市、新農村社區(qū)等整個城鎮(zhèn)體系更加合理。新型城鎮(zhèn)化要解決好農業(yè)產業(yè)、農村經濟、增加農民收入、完善農村基礎設施、發(fā)展農村社會事業(yè)等“三農”問題。
4、展望
目前，由國家發(fā)改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》將于今年全國兩會前后對外頒布。該規(guī)劃將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設，為新型城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展思路，提出了具體要求。
按照上述規(guī)劃，未來中國新型城鎮(zhèn)化建設，將遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”三個原則，按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”的要求，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質量提升“轉型”。
2013年春，《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》將為我國的新型城鎮(zhèn)化道路拉開序幕，我們對新型城鎮(zhèn)化建設前景充滿了期待。
新型城鎮(zhèn)化建設，是中國未來5-10年發(fā)展的主旋律，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，將是每一個城市即將面對的核心課題。
那么，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是什么規(guī)劃呢？是城市建設規(guī)劃？還是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃？#p#分頁標題#e#
我們認為，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是基于區(qū)域整體發(fā)展的區(qū)域綜合發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，這個規(guī)劃是區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃，也是社會發(fā)展的規(guī)劃，同時包含了城市建設規(guī)劃?？偟膩碚f，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是城市功能上實現(xiàn)產城一體化，資源環(huán)境上實現(xiàn)集約型可持續(xù)發(fā)展、保障體系上實現(xiàn)和諧社會發(fā)展，打造新型城鎮(zhèn)結構體系的四位一體的綜合型區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。
但不同于與以往的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃不同的是在于，新型城鎮(zhèn)化建設是規(guī)劃的戰(zhàn)略目標，同時也是與實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略目標的核心路徑，還是規(guī)劃的主要內容。
新型城鎮(zhèn)化建設以城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)化質量的雙提升作為主線，整合有關區(qū)域發(fā)展的社會、生態(tài)、經濟、人文等重大問題，實現(xiàn)區(qū)域社會經濟的綜合協(xié)調發(fā)展。“科學發(fā)展”是新型城鎮(zhèn)化的應有之義，貫穿始終。
1、新型城鎮(zhèn)化建設目標
我們認為，新型城鎮(zhèn)化就是以科學發(fā)展貫穿始終，以人為本，城鎮(zhèn)功能上實現(xiàn)產城一體化，資源環(huán)境上實現(xiàn)集約化可持續(xù)發(fā)展，打造新型城鎮(zhèn)體系結構，完善社會保障體系，建設和諧社會，最終達到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與人民生活幸福指數(shù)的提升。
2、新型城鎮(zhèn)化的產業(yè)發(fā)展路徑
產業(yè)發(fā)展是城市建設的基礎，也是城市人口聚集的前提，選擇未來型持續(xù)成長產業(yè)，是新型城鎮(zhèn)發(fā)展的前提和基礎。因此，城市發(fā)展中的產業(yè)選擇，成為至關重要的環(huán)節(jié)。而且，產業(yè)發(fā)展與城市建設的一體化發(fā)展（產城一體化），成為中國特色城鎮(zhèn)化建設中一種廣泛認可的模式。
不同于30年來中國原有城鎮(zhèn)化的產業(yè)選擇以粗放型為主，新型城鎮(zhèn)化在產業(yè)選擇上，搶占產業(yè)先機與制高點，發(fā)展新興戰(zhàn)略型產業(yè)，以低污染、高就業(yè)、高附加值、本地資源優(yōu)化、產業(yè)集群化五個方面作為選擇產業(yè)的標準。產業(yè)升級轉型，產城一體化發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化最重要的開篇。
產業(yè)選擇要因地制宜，不同的產業(yè)類型適應不同的地域與資源稟賦。高科技產業(yè)因其人力資源限制，對于一般中小城市，難于成為突破方向；出口導向型簡單加工工業(yè)，因其人力成本要求高，發(fā)展機會相對偏于人口密集的河南、四川及交通優(yōu)勢地區(qū)；重化工工業(yè)，因其污染嚴重，資源依賴和交通依賴太大，一般區(qū)域很難引入項目；旅游休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老、運動會議培訓、物流、大型批零結合市場、本地特色產品加工（山貨、土特產、中草藥、特色食品、特色飾品等）、投資型產品加工生產（玉、石、金、銀、木等）、文化工藝產品加工、特色家居產品加工等等，成為比較容易發(fā)展的選擇。#p#分頁標題#e#
3、新型城鎮(zhèn)化體系結構
城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，是在一定地域范圍內，以區(qū)域生產力合理布局和城鎮(zhèn)職能分工為依據，確定不同人口規(guī)模等級和職能分工的城鎮(zhèn)的分布和發(fā)展規(guī)劃。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃既是城市規(guī)劃的組成部分，又是區(qū)域國土規(guī)劃的組成部分。
城鎮(zhèn)體系規(guī)劃注重于城鎮(zhèn)的空間組織結構，既城鎮(zhèn)體系內各個城鎮(zhèn)在空間上的分布、聯(lián)系及其組合形態(tài)。合理的城鎮(zhèn)體系結構，應該通過系統(tǒng)理論方法研究整個城鎮(zhèn)體系的結構，從整體效益出發(fā)，組織體系內各城鎮(zhèn)之間，以及體系與其外部環(huán)境之間的各種經濟、社會等方面的相互聯(lián)系。
新型的城鎮(zhèn)化體系結構，不只局限于中心城市、中心鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的規(guī)模等級劃分，城鎮(zhèn)發(fā)展軸及城鎮(zhèn)密度等空間結構提升，而是在產城一體化的基礎上，將城鎮(zhèn)當成綜合性的區(qū)域生產、生活服務中心，既考慮不同城鎮(zhèn)在體系中的專業(yè)化分工，又強調彼此之間的分工協(xié)作，優(yōu)化其城鎮(zhèn)職能。
對于新型城鎮(zhèn)化建設，如何有效處理產業(yè)帶動下的就地城鎮(zhèn)化，如何建設產城一體的特色城鎮(zhèn)，如何在城鎮(zhèn)體系中結合產業(yè)項目及產業(yè)園區(qū)城鎮(zhèn)化，如何面對新農村社區(qū)的城鎮(zhèn)化，成為城鎮(zhèn)體系發(fā)展的重要問題。我們認為，新型城鎮(zhèn)化是有效融合了產城一體化結構、非建制產城項目（比如旅游綜合體）、新農村社區(qū)的新型城鎮(zhèn)體系。
4、生態(tài)解決方案
從城市所造成的能源危機角度來看。全世界80％以上的能源被城市消耗，同樣比率的二氧化碳是城市所排放。我國正處在城市化的高潮期，消耗了全世界42％的水泥，35％的鋼材，同時，迅速增長的汽車保有量帶來了石油進口的迅猛上升。我國的經濟發(fā)展勢頭強勁，隨之而來的能源消耗也大增，在我國的城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了一味追求城鎮(zhèn)化的速度和規(guī)模的勢頭，其結果是以犧牲環(huán)境為代價，耕地、林地、草地、濕地大量減少，水土流失，資源枯竭，環(huán)境污染。
近年來，國外學者提出以可持續(xù)發(fā)展和資源節(jié)約為主旨的“精明增長”、“緊湊發(fā)展”理念，中國人口眾多、資源相對不足的現(xiàn)實國情決定了中國必須走資源節(jié)約、環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化道路。
新型城鎮(zhèn)化需要城鎮(zhèn)化生態(tài)解決方案：在城鎮(zhèn)規(guī)劃手段上，重視土地、水等資源的稀缺性和不可再生性，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資源的利用效率，嚴格執(zhí)法，禁止資源的浪費。在環(huán)境保護方面，建立和完善重大環(huán)境質量預警、檢測和反饋系統(tǒng)。強化環(huán)境污染治理和環(huán)境保護力度，污染者需要承擔法律責任。在宣傳教育方面，培養(yǎng)公民節(jié)儉、文明、環(huán)保的消費理念，形成健康文明、節(jié)約資源、保護環(huán)境的消費模式及生活習慣。
#p#分頁標題#e#最為重要的是，應該將被動的生態(tài)治理，轉化為主動的生態(tài)建設，并將生態(tài)建設融合到生態(tài)帶動性產業(yè)（如休閑產業(yè)）中，進一步實現(xiàn)生態(tài)產業(yè)型城鎮(zhèn)。這樣的城鎮(zhèn)化，可以形成良性結構，實現(xiàn)市場與商業(yè)運營上的有效發(fā)展。
5、和諧社會發(fā)展方案
社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。建設和諧社會的舉措，涵蓋社會發(fā)展的方方面面，包括改變城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距，促進城市化，改變產業(yè)就業(yè)結構，減少貧困，調節(jié)過高收入，完善社會保障體系，促進社會公平。
走新型城鎮(zhèn)化道路，就是要以人為本，建設社會主義和諧社會。新型城鎮(zhèn)化，要改變就業(yè)結構，充分利用中國人力資源開發(fā)潛力巨大的比較優(yōu)勢，適應產業(yè)結構的升級，促進就業(yè)結構的轉型，轉移農業(yè)的剩余勞動力，提高第三產業(yè)的就業(yè)比例。新型城鎮(zhèn)化，要破除城鄉(xiāng)二元結構，從根本上扭轉城鄉(xiāng)差距過大并不斷擴大的局面，提高農民收入完善，改革征用農民土地的補償制度。新型城鎮(zhèn)化，要大力發(fā)展教育、文化，變“人口大國”為“人力資源”大國，提高人口素質，豐富居民的文化娛樂生活，提高醫(yī)療保健和健康水平，不斷完善社會保障體制，擴大社會保障的覆蓋面。
新型城鎮(zhèn)化，應該是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、滿足不同人群的發(fā)展需求，與經濟發(fā)展水平相協(xié)調、與資源環(huán)境承載能力相適宜，更加注重質量的城鎮(zhèn)化。
1、產城一體化內涵
城鎮(zhèn)應當融合經濟、金融、信息、貿易、生態(tài)、生產、生活、服務、教育、文化等多元功能，尤其是產業(yè)與生活服務功能，強化城鎮(zhèn)在區(qū)域的產業(yè)與生活服務中心作用。
在產業(yè)集中的基礎上，城鎮(zhèn)可以集中勞動力、資本、技術、信息、交通等生產要素，并對它們進行加工整理和創(chuàng)新發(fā)明，形成新的生產要素、新的產品、新的生產和管理方式，再從大城市到中小城市和小城鎮(zhèn)依次傳播和輻射出去。
同時，在勞動力、產業(yè)和生產要素的集中基礎上，城鎮(zhèn)還能夠為城鎮(zhèn)居民提供良好的生產、生活和服務環(huán)境。
產城一體化，在于利用產業(yè)形成的基礎，推進土地開發(fā)、交通建設、基礎設施建設，形成人口聚集，配套發(fā)展公共服務，結合發(fā)展商業(yè)化服務，形成區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的整合，實現(xiàn)產城一體化發(fā)展。
2、產業(yè)園區(qū)引導的產城一體化模式
無論是一般工業(yè)園區(qū)還是國家高新區(qū)都是城市發(fā)展中的一個過程性產物，其終極目標是要變成城市組團。以上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為例，在上世紀80年代，張江僅代表一個小小的科技園，但是現(xiàn)在張江已經容納了18萬人口就業(yè)，由于當時沒有從“產城一體化”的高度去設計，導致今天的張江成了夜晚的“空城”。這個案例說明，國家高新區(qū)發(fā)展到今天，應該在關注產業(yè)的同時積極地關注社會配套，必須進行“版本升級”了。#p#分頁標題#e#
同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建認為：以園區(qū)形式推動經濟社會發(fā)展是產業(yè)園區(qū)1.0版的模式。經過20年的探索，1.0模式要進行版本升級了，走向產業(yè)園區(qū)2.0版這個過程應該需要持續(xù)二三十年。
推進產城融合需要對區(qū)域的發(fā)展進行整體規(guī)劃，其中涉及到產業(yè)項目、生活設施、交通配套等各個方面。這種規(guī)劃本身應該是多層次、綜合性的，要滿足綜合需求。
產城融合要理順管理體制和運行機制，管委會等產業(yè)區(qū)模式的管理，不能僅僅局限在產業(yè)發(fā)展方面，而要開展社會管理方面，比如文化、教育等方面；同時，人才、技術、資金、信息等創(chuàng)新要素的交流也需要在新區(qū)內部順暢進行。
產業(yè)園區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要以人為本，綜合配套，結合現(xiàn)代服務產業(yè)，特別是消費服務產業(yè)的人本關聯(lián)性，從而實現(xiàn)產業(yè)與城鎮(zhèn)配套的雙重效應。
認為，由于20年來中國產業(yè)園區(qū)的過度發(fā)展，產業(yè)園區(qū)的城鎮(zhèn)化，將是中國未來20年中一個重大的題目，空間巨大。
3、泛旅游產業(yè)引導的產城一體化發(fā)展模式
認為，以泛旅游產業(yè)主導的產城一體化建設，包括旅游綜合開發(fā)區(qū)、旅游綜合體、旅游小鎮(zhèn)、休閑度假區(qū)、休閑小鎮(zhèn)、文化創(chuàng)意產業(yè)區(qū)等等，完全可以打造產城一體化的產業(yè)園區(qū)3.0版本。因為泛旅游產業(yè)與城鎮(zhèn)化，本來就有最直接的聯(lián)系。一般工業(yè)主導的產城一體化可以概括為三步走：工業(yè)產業(yè)發(fā)展、生活居住形成、商業(yè)服務配套；而泛旅游的產城一體化，產業(yè)中包含居住、產業(yè)中包含商業(yè)服務，因此，產業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化交融發(fā)展，一體化規(guī)劃，一體化推進，土地開發(fā)與房產開發(fā)整合，商業(yè)模式非常良性。
4、產城一體化規(guī)劃
產城一體化規(guī)劃，關鍵是要解決好產業(yè)選擇、產業(yè)鏈延伸發(fā)展模式、產業(yè)聚集模式、產業(yè)集群化發(fā)展路徑與戰(zhàn)略，并同時形成城市土地規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃、城市公共服務規(guī)劃、拆遷安置居住、新進人口居住、商業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展與商業(yè)地產開發(fā)、休閑度假地產開發(fā)等等，構建起產業(yè)運營與城市建設的統(tǒng)一藍圖。
（1）產城一體化規(guī)劃，首先是產業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，提高城鎮(zhèn)經濟發(fā)展水平。
要優(yōu)化產業(yè)結構，大力發(fā)展工業(yè)，重點發(fā)展高科技新興工業(yè)；著力發(fā)展服務業(yè)，特別是泛旅游產業(yè)。扶持規(guī)模企業(yè)，推動其發(fā)展成為城鎮(zhèn)支柱產業(yè)的主體。要優(yōu)化流通結構，包括商品、資金、技術、信息、勞動力等流通結構，充分利用市場動力促進流通渠道多元化，規(guī)范各類市場的運行規(guī)則，增強城鎮(zhèn)流通承載力。要改善城鎮(zhèn)投資環(huán)境，建立投資主體與投資效益相結合的投資機制，積極吸引社會投資。
（2）產城一體化規(guī)劃，是城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，配套生活與服務功能。#p#分頁標題#e#
要加快城鎮(zhèn)住房、給排水、燃氣、電、交通、綠化、郵政、電信等基礎設施的建設，要不斷完善圖書館、體育中心、客運中心、大型商業(yè)中心、醫(yī)院、市民文化廣場、影院、劇院等城鎮(zhèn)公共服務設施，以此改善城鎮(zhèn)的生產生活環(huán)境。
產城一體化要統(tǒng)一規(guī)劃、分步建設、統(tǒng)籌管理，做到科學化、集約化和規(guī)范化；籌資渠道應多元化，可通過政府投資撬動社會資金，并逐漸增加社會資金的比例。
（3）產城一體化規(guī)劃，是整合規(guī)劃，需要協(xié)調產城、城鄉(xiāng)、非建制管理
產城一體化的規(guī)劃，必須進行整合規(guī)劃，要實現(xiàn)大綜合，同時必須實現(xiàn)制度創(chuàng)新與管理創(chuàng)新。在綜合發(fā)展方面，對于產業(yè)與城鎮(zhèn)之間的功能分隔與融合，必需整合互動，鑲嵌配套，優(yōu)化集約，人本協(xié)調。對于城鎮(zhèn)區(qū)與農村，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則，結合新農村社區(qū)，實現(xiàn)整合。
很多產城一體化區(qū)域，不是建制鎮(zhèn)，其社會公共機構與設施，如何合理配套，如何管理，如何服務，需要在體制上進行改革，更需要進行管理創(chuàng)新。
1、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的前提
城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的前提，是城鎮(zhèn)職能類型的多樣化。城鎮(zhèn)作為區(qū)域中心是聚集、輻射核心，具有生產、生活、服務等多方面的綜合功能，同時，不同的城鎮(zhèn)又具有職能類型上的差異。
不同的城市之間存在著類型上的差異，城市之間的貿易使得城市的發(fā)展趨向于專業(yè)化，從而導致了城市規(guī)模的差異。城市的比較優(yōu)勢決定了城市的類型．而城市的類型又決定了城市的規(guī)模。
2、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系結構的缺陷
新型城鎮(zhèn)化道路必須構建合理的城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)體系是一定區(qū)域內的各種類型、不同等級、空問相互作用密切的城鎮(zhèn)群體組織，大城市的聚集和輻射功能是中小城市所無法替代的，中等城市是連接大城市和小城市的橋梁，是傳遞大城市強大功能的載體，其自身也具有較強的聚集和輻射功能，小城市和小城鎮(zhèn)則是廣大農村地區(qū)生產要素的集散地，是農村市場經濟活動的中心。
目前我國城鎮(zhèn)體系結構不夠合理，區(qū)域與區(qū)域之間不平衡，區(qū)域內部也不平衡。東部與中西部城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，東部沿海地區(qū)經濟發(fā)達，形成了城市帶、城市群，而中西部地區(qū)的城市首位度較高，中小城鎮(zhèn)發(fā)展較落后。大城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，大城市人口過度集中，資源環(huán)境承載力受到嚴重考驗，相同職能類型的小城鎮(zhèn)重復建設，同時廣大農村地區(qū)建設滯后。
3、新型城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
我國的新型城鎮(zhèn)化道路應當堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的原則，充分利用各自的優(yōu)勢，構建一個結構完整、功能完善、運行協(xié)調的城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)體系的構建必須以現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化水平和經濟發(fā)展水平為基礎，必須符合區(qū)域實情。#p#分頁標題#e#
（1）國家新型城鎮(zhèn)化的東、中、西部戰(zhàn)略布局
國家對新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，逐步打造更具國際競爭力的城市群；在中西部資源環(huán)境承載能力較強的地區(qū)，培育壯大若干城市群。在此基礎上，優(yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、基礎條件較好的中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。
圍繞未來城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局，國家將統(tǒng)籌推進鐵路、公路、水運、航空、輸油氣管道和城市交通基礎設施建設，以此來發(fā)揮其對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和引導作用。
（2）全國主體功能區(qū)規(guī)劃
主體功能區(qū)規(guī)劃，作為未來引導和約束人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的總體方案，將成為地方政府實施宏觀調控的新途徑，對規(guī)范空間開發(fā)行為有著深遠和實質性的影響。
在2010年底中央向各省印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，決策層就釋放出推進新型城鎮(zhèn)化建設的信號，其中最為明確的是提出了要構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，要在推進環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的同時，形成三個特大城市群，在哈長、江淮、中原、長江中游等地區(qū)形成若干新的大城市群和區(qū)域性的城市群。
（3）新型城鎮(zhèn)體系規(guī)劃原則
新型城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃，中心城市的作用要突出，職能類型要明確，每個城市的發(fā)展都應各具特點，相輔相成，相互之間不能替代。城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃要著眼于整個城鎮(zhèn)群的協(xié)調發(fā)展，而不是把群中各個城市的發(fā)展道路和產業(yè)特征簡單疊加或相互競爭排斥。
大、中、小城鎮(zhèn)結構要合理配置，適當增加中等城市的數(shù)量、構建城鎮(zhèn)聯(lián)系的橋梁，著重提升城鎮(zhèn)質量，增強城鎮(zhèn)功能；控制超、特大城市的數(shù)量，增強其區(qū)域中心的作用；有重點的發(fā)展基礎較好的小城鎮(zhèn)。
同時，城鎮(zhèn)體系的構建要以基建設施為支撐，特別是以交通和通訊設施為支撐。要大力建設快速通道網，包括高速鐵路網、高速公路網、空中走廊、巨大港口和信息高速公路，推動以交通運輸網和信息通訊網為“骨架”的城鎮(zhèn)體系建設。
（4）城鎮(zhèn)空間布局策略
在經濟、人口、資源、環(huán)境都適宜的區(qū)域，實施城鎮(zhèn)群戰(zhàn)略。
優(yōu)化整合現(xiàn)有的城鎮(zhèn)群，鼓勵資源集約利用、自主創(chuàng)新、循環(huán)經濟、清潔生產等，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質量。
在優(yōu)化原有城鎮(zhèn)群的基礎上繼續(xù)培育發(fā)展新的城鎮(zhèn)群，強調經濟發(fā)展與質量效益、就業(yè)與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、社會和生態(tài)環(huán)境等，在就業(yè)安置、社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面分別制定鼓勵和吸引人口進入和集中的優(yōu)惠政策。#p#分頁標題#e#
對于生態(tài)承載力較弱區(qū)，應限制城鎮(zhèn)發(fā)展速度和規(guī)模。
重點發(fā)展好現(xiàn)有的中心城市，限制城市發(fā)展與人口規(guī)模，制定居住、就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生等方面補助政策引導當?shù)鼐用裣蛲膺w移或在當?shù)丶猩睢?/p>
對于特殊自然保護區(qū)及地質災害多發(fā)區(qū)，嚴格禁止城市建設活動。
應將重心放在生態(tài)環(huán)境保護方面，結合國家出臺的就業(yè)培訓、轉移指導、對口支援移民、生態(tài)移民等相關政策，以多種方式大力進行人口外遷。
（5）倡導產城一體化，實現(xiàn)產業(yè)園區(qū)型城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系化規(guī)劃與管理
“產業(yè)園區(qū)”是執(zhí)行城市產業(yè)職能的重要集聚形態(tài)，其在改善區(qū)域投資環(huán)境、引進外資、促進產業(yè)結構調整、產業(yè)升級和發(fā)展區(qū)域經濟等方面具有輻射、示范和帶動作用，是城市經濟騰飛的助推器，也是城鎮(zhèn)化的一種實現(xiàn)形式。工業(yè)向園區(qū)集中，依托園區(qū)擴張、用工的需求，來拉動與之直接相匹配的新城建設和人口集中，是更快速度和更大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程。
園區(qū)的具體形式多種多樣，主要包括高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、科技園、工業(yè)區(qū)、產業(yè)基地、特色產業(yè)園等以及近來各地陸續(xù)提出的產業(yè)新城、科技新城等。
產業(yè)發(fā)展上，做大產業(yè)鏈的上下擴張，拓寬產業(yè)鏈的前后延伸，增強產業(yè)配套吸引力，形成產業(yè)集群；
按照新城區(qū)的建設要求，加快發(fā)展金融、物流等生產性服務業(yè)，同時完善基礎設施、生活配套服務等，由單一功能的產業(yè)區(qū)向現(xiàn)代綜合功能區(qū)轉型。
（6）提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平，把新農村社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系結構
新型農村社區(qū)，就是指打破原有的村莊界限，把兩個或兩個以上的自然村或行政村，經過統(tǒng)一規(guī)劃，按照統(tǒng)一要求，在一定的期限內搬遷合并，統(tǒng)一建設的具有社區(qū)服務和管理功能的新型農民生產生活共同體(也稱為“中心村”），形成農村新的居住模式、服務管理模式和產業(yè)格局。新型農村社區(qū)，不同于傳統(tǒng)的農村社區(qū)，不僅以農業(yè)產業(yè)為基礎，還將產業(yè)集聚、工業(yè)發(fā)展、服務業(yè)發(fā)展與農業(yè)農村發(fā)展銜接起來，是現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。他既不能等同于村莊翻新，也不是簡單的人口聚居，而重點在于改變農民生活和生產方式，提升農民生活質量，集約節(jié)約用地，調整優(yōu)化產業(yè)結構，發(fā)展農村二、三產業(yè)，推進農業(yè)現(xiàn)代化，促進農民就地就近轉移就業(yè)，加快縮小城鄉(xiāng)差距，讓農民享受到跟城里人一樣的公共服務，過上像城里人那樣的生活，共享經濟發(fā)展、社會進步所帶來的物質和精神文明成果。
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1、環(huán)境資源集約化內涵
環(huán)境資源集約化是指充分利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)物質基礎，既考慮到當代人的需求，也不損害子孫后代的利益，整合城鎮(zhèn)內部各組成要素，完善城鎮(zhèn)結構，強化城鎮(zhèn)內涵和提升城鎮(zhèn)功能。它是一種積極的、生態(tài)型、內涵式、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。社會主義和諧社會是資源節(jié)約型社會，新型城鎮(zhèn)化是資源集約型條件下的城鎮(zhèn)化，是循環(huán)經濟指導下的城鎮(zhèn)化。
2、環(huán)境資源集約化實現(xiàn)“雙提升”
（1）城鎮(zhèn)化率的提升
據預測，到2020年我國全面建成小康社會時，城鎮(zhèn)化水平可達60％左右，如果以人口總量13．6億計算，那么，屆時將轉移農村人口約2．22億。龐大的人口城鎮(zhèn)化對資源供給提出了巨大挑戰(zhàn)，有限的城鎮(zhèn)如何吸納眾多的農村轉移人口、如何節(jié)約土地等資源，避免城市病的出現(xiàn)等已成為并將是伴隨我國城鎮(zhèn)化進程的基本矛盾。
我國新型城鎮(zhèn)化道路選擇集約化模式有其客觀必然性，這是我國國情的客觀要求。城鎮(zhèn)化的主要內容是農村人口非農化，其外部特征表現(xiàn)為農民的減少和城鎮(zhèn)居民的增加，這個過程必須得到相應的資源支持。我國農村人口基數(shù)大，城鎮(zhèn)化進程中要轉移到城鎮(zhèn)的農村人口眾多。
（2）城鎮(zhèn)化質量的提升
有專家測算，如果我國的城鎮(zhèn)化道路步美國的后塵。到每1000人擁有800輛汽車的時候（既美國現(xiàn)有水平時），需要3個地球的資源才能滿足中國的石油需求。從世界各國碳排放前景來看，中國的人均碳排放還不到世界平均水平。美國的人均排放是世界第一位，其排放總量與中國相當，是世界上最大的兩個碳排放國家。但是如果中國達到美國的人均排放水平，世界一半的二氧化碳，將是中國排放的。
高能耗的城鎮(zhèn)化模式將對環(huán)境造成毀滅性的后果，也是不可持續(xù)的。新型城鎮(zhèn)化是人口、產業(yè)和生產要素量變和質變的統(tǒng)一體，其中，質變是城鎮(zhèn)化的高級形式，是新型城鎮(zhèn)化的具體體現(xiàn)，而資源環(huán)境集約化正是城鎮(zhèn)化質量提升的重要途徑。
3、土地資源集約化是關鍵
目前，我國經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化面臨著資源短缺，特別是土地資源短缺的困境。在城鎮(zhèn)化建設中必須節(jié)約、集約、高效利用土地資源。
在土地管理上，充分利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地資源，提高城鎮(zhèn)土地利用率。追加城鎮(zhèn)土地的資本、技術和勞動投入，充分挖掘其潛力，爭取獲得最佳的綜合利用效益。充分利用城鎮(zhèn)存量土地，完善城鎮(zhèn)存量土地流轉機制，適時調整閑置土地的利用方向。加大土地管理的執(zhí)法力度，依據國家相關法律嚴厲查處“圈地”、非法占用土地建設等違規(guī)用地行為。
在規(guī)劃審批上，科學制定城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，合理確定城鎮(zhèn)建設項目標準，嚴格審批和檢查建設項目，杜絕浪費城鎮(zhèn)土地的與污染環(huán)境的建設項目。#p#分頁標題#e#
在城鎮(zhèn)規(guī)劃手段上，提高城鎮(zhèn)的空間利用率，包括地上和地下空間。地上開發(fā)修建高層建筑作為地上主體建筑，發(fā)展地鐵、地下公路隧道、地下停車場、地下商場等建筑、設施，充分挖掘地下空間的潛力。合理提高城鎮(zhèn)建筑容積率，采用市場手段，推動空置建筑轉租使用；
4、生態(tài)型城市規(guī)劃
（1）建設生態(tài)型城市的必要性
生態(tài)環(huán)境是人類生活的基本條件，良好的生態(tài)環(huán)境是衡量生活品質的重要內容。但生態(tài)環(huán)境具有脆弱性，極易受到人類活動的破壞，其自我恢復功能薄弱。和諧社會包含人與自然的和諧，人的生產活動中要注重保護自然環(huán)境，美化生活環(huán)境，達到人與自然、環(huán)境和諧發(fā)展的狀態(tài)。
城鎮(zhèn)化是人類大規(guī)模改造自然環(huán)境的過程，對生態(tài)環(huán)境具有重要影響，而建設生態(tài)型城市能促進二者的和諧發(fā)展。生態(tài)型城市強調在城鎮(zhèn)化進程中要重視生態(tài)環(huán)境的建設與治理，重視自然資源的合理利用與保護。
（2）生態(tài)產業(yè)支撐，田園城市形態(tài)
建設“生態(tài)產業(yè)園區(qū)”，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構，建立無公害、綠色農產品基地和有機食品基地，建設生態(tài)農業(yè)園區(qū)。調整工業(yè)產業(yè)結構，發(fā)展清潔節(jié)能的新興工業(yè)，淘汰高能耗高污染的企業(yè)，建立生態(tài)工業(yè)園區(qū)。
建設“生態(tài)城鎮(zhèn)”，以田園城市為理念，城區(qū)中保有大面積的綠地斑塊，綠化軸線。道路兩側、河道兩岸等是重要的綠化軸線，城鎮(zhèn)中心區(qū)、居民住宅小區(qū)、企事業(yè)單位等重要社區(qū)的中心綠地是重要的綠化節(jié)點，加強城鎮(zhèn)河流湖泊、濕地和風景名勝的資源保護。
生態(tài)型城市規(guī)劃要從城內延伸到城外。保護城鎮(zhèn)周邊的林海、草原環(huán)境，封山育林、退耕還林、還草，鼓勵生態(tài)移民，形成草原、森林生態(tài)保護區(qū)，構建生態(tài)型城市保護屏障。
（3）強化城鎮(zhèn)生態(tài)安全
加強城鎮(zhèn)環(huán)境治理，一方面要加強水土治理，重點治理沙地、鹽堿地和河流、湖泊等水系；另一方面要加強城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設施的改造和建設，提高城鎮(zhèn)污染物處理能力。
加強城鎮(zhèn)污染源治理，包括對廢氣、污水和噪音的排放整治，降低各種污染物的排放總量。治理手段要多樣化，以環(huán)保教育為先導，以處罰為輔助。
（4）資源利用開源節(jié)流
自然資源的開采要以法律為準繩，認真貫徹國家有關加強水、土地、礦產、森林等資源管理的法律文件，在法律許可的范圍內創(chuàng)新自然資源開采機制。總體規(guī)劃、統(tǒng)一管理、規(guī)模開采、集約經營。制定合理的價格征收標準，依法征收資源使用、補償?shù)荣M用。
自然資源的使用要以節(jié)約為先導，倡導節(jié)水節(jié)電節(jié)能，加強資源的循環(huán)利用；倡導節(jié)約用地，實行最嚴格的耕地保護制度，科學地開展土地整理和復墾，保持耕地動態(tài)平衡。#p#分頁標題#e#
開發(fā)新型能源，變廢為寶，提倡垃圾發(fā)電、中水處理、雨水收集，重視太陽能、風能、沼氣、地熱等可再生能源的利用。大力推廣節(jié)能設施的使用，如太陽能路燈、節(jié)水用具等。建設綠色公共交通，如天然氣出租車公交車等。實用高效率的建筑材料，建筑設計手法，建設生態(tài)節(jié)能建筑。
1、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在問題
由于我國的城鎮(zhèn)建設往往偏重于經濟建設和發(fā)展，忽視了人們生活質量的改善，產生了交通擁擠、住房緊張、就業(yè)難、上學難、就醫(yī)難等“城市病”，人們的生產生活環(huán)境受到嚴重影響。在城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)居民貧富差距持續(xù)擴大、低收人群體、農村居民的保障體系亟待完善、拆遷戶以及失地農民的權益保障等問題亟待解決。
如果說過去我國的城市發(fā)展模式能使經濟運行更有效率，那么現(xiàn)在就是城市發(fā)展應使生活更美好，要回到“城市讓生活更美好”的本質內涵上來。回顧歷史，世界上所有先行國家的城鎮(zhèn)化，到了這個階段都提出了城市美化運動。城市美化運動的起源就是人民群眾對高質量生活場所的一種追求和實踐。
2、社會和諧發(fā)展規(guī)劃
（1）社會發(fā)展軟環(huán)境建設
當前中國的城鎮(zhèn)化，城市中出現(xiàn)了貧民區(qū)、城中村等，大量流動人口聚集，導致社會不穩(wěn)定因素增多，城鎮(zhèn)質量因此而明顯下降。不同階層群體人們之間日益對立，居住空間日益分隔。
新型城鎮(zhèn)化道路要體現(xiàn)“以人為本”的精神，注重改善人居和生產環(huán)境，提高人們的生活品質；注重保障居民權益，提升保障水平；注重社會主義精神文明建設，不斷提高居民的思想道德、科學文化、勞動技能和身體素質，促進人的全面發(fā)展。
政府在社會發(fā)展軟環(huán)境建設中發(fā)揮主導作用，既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者。政府要推進城鎮(zhèn)綜合治理，更加關注和解決流動人口的實際問題，努力實現(xiàn)外來人口與本地人口的基本公共服務均等化，促進不同階層居民的對話、交流，促使社會和諧穩(wěn)定。政府要增強服務意識，滿足全體社會成員的勞動就業(yè)權利、受教育權利、基本醫(yī)療保障、基本生活保障、基本文化權益等。關注弱勢群體以及失地農民，保護殘障人士、婦女、兒童的權益。
全體居民的生存權、發(fā)展權得到切實保護，公平正義的城鎮(zhèn)化才能是健康的城鎮(zhèn)化，才是區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的新型城鎮(zhèn)化。
（2）社會發(fā)展硬件設施建設
社會的和諧發(fā)展，需要配套大量的公共服務設施，滿足人的發(fā)展需求。對于城市建設規(guī)劃來說，要首先保障大型公共服務設施，大型基礎設施的建設。同時，根據居住社區(qū)、小城鎮(zhèn)、中等城市、大城市等各等級，配置相應的公共服務施，充分外來人口的需求，適當增加規(guī)模與數(shù)量。#p#分頁標題#e#
教育設施配置，完善幼兒園、小學、初中以及高等教育設施的配置，尤其是義務教育階段的教育設施配置，充分考慮外來務工人員的子女入學需求，增加配套的數(shù)量標準。
醫(yī)療設施配置，完善社區(qū)醫(yī)院、各類?？漆t(yī)院以及大型綜合醫(yī)院的配置。充分考慮社區(qū)醫(yī)院的配置數(shù)量，大型綜合醫(yī)院輻射周邊區(qū)域所需的規(guī)模。
社會福利設施配置，完善各種兒童福利院、敬老院、社會救助站等設施的配套。
文化娛樂設施配置，完善各種社區(qū)活動中心、圖書館、博物館、文化宮、體育館、影劇院等文體娛樂活動場所，充分考慮外來人口的需求。
交通設施配置，大力發(fā)展公共交通，增加公交站點的輻射范圍，線路長度、以及站點密度，方便群眾出行。充分設置人行天橋、人行地下通道等人行設施，保障行人安全。大城市優(yōu)先建設地鐵交通，完善換乘停車場、出租車停車站等，滿足多樣化的出行需求。大城市的機場、客運站、高鐵站等結合城市交通規(guī)劃與城市布局設置。
保障各種重要基礎設施，如變電站、給水廠、垃圾處理站、污水處理站的優(yōu)先建設。
完善保障性住房的建設，新建的居住小區(qū)，按照國家標準配置90平米以下的經濟戶型，完善居住小區(qū)的配套設施。
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